NOTA DE AULA II - ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO.

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO.


Nos primordios, o homem passa do estado de quase isolamento para a vida social, surgem necessidades comuns a todos. Basicamente, a finalidade do Estado é a realização do bem comum, de tal sorte que o Estado não deixa de ser uma grande associação que existe para o atingimento de certos fins que dizem respeito aos interesses da coletividade.
Desta amostra, percebe-se que a finalidade do Estado é a realização do bem-estar social ou seja, do bem comum. Nesse sentido, a atividade Finaceira do Estado busca promover o bem-estar de toda a população com respeito as necessidades individuais (constituição de normas para possibilitar o equilíbrio comunitário diante do choque de interesses, suprindo a carência de regras para conciliar o sistema de vida, sempre na busca de amanterem o indispensável para sobreviverem – alimentos, remédios, habitação, transporte, vestuário e lazer. ), necessidades coletivas (em razão do agregado humano, surgiram necessidades mais abrangentes de todo o grupo, que individualmente não lograriam realização. Assim, os componentes da sociedade solidarizam-se, formando uma força coeza, capaz de agilizar e satisfazer as necessidades grupais ou coletivas de uma determinada comunidade. ) ou necessidades públicas (corresponde ao somatório das necessidades coletivas a afligir um número indeterminado de pessoas, para as quais se torna indispensável a organização da base territorial que abriga toda essa população, capaz de manter disciplinada a vida social e garantir a soberania dos membros de um agregado político. ).
Para o mestre Kiyoshi Harada para o atingimento dessa finalidade “o Estado desenvolve inúmeras atividades, cada qual objetivando tutelar determinada necessidade. Tais necessidades podem ser de interesses: a) primários: são de natureza essencial, cabe ao Estado sua realização de forma direta e exclusiva, sendo indelegáveis em função da indisponibilidade do interesse público. Ex.: segurança pública, prestação jurisdicional e b) secundários: são as chamadas atividades complementares do Estado que tanto podem ser desenvolvidas diretamente pelo poder público como pelas concessionárias de serviços públicos. Parea o desenvolvimento dessas atividades estatais, antigamente, o Estado valia-se de requisições de bens e serviços de seus súditos, de colocação gratúita e honorífica dos mesmos no desempenho de funções públicas, e, do apossamento de bens de inimigos de guerra. O Estado moderno substituiu, acertadamento, esses processos pelo regime de despesa pública, que consiste no pagamento em dinheiro dos bens e serviços necessários à realização do bem comum. Daí a atividade financeira do Estado visando a busca do dinheiro e a sua aplicação para consecução das necessidades públicas primárias, que são aquelas de interesse geral, satisfeitas exclusivamente pelo processo do serviço público”.
Enfatize-se que indispensável para isso é a obteção de ingressos públicos para o Estado, através do desenvolvimento de uma atividade financeira consistente na obtenção, gestão e aplicação adequada desses recursos (ingressos de dinheiro).
Muito bem. O Estado medieval arrecadava dinheiro de sociedade utilizando uma relação de poder, sem regras e muitas vezes pilhando o patrimônio individual. No transcorre dos tempos o Estado foi evoluindo e passou a arrecadar dinheiro por intermédio do consentimento popular, através de um relação jurídica obrigacional tributária, ou seja, por lei.
No final do século XX, um modelo estatal moderno surgiu, o Estado Democrático de Direito, “...que, conforme nos ensina a tradição, assenta-se em dois pilares: na democracia e na realização dos direitos fundamentais.”
O Estado Democrático de Direito, pois, ostenta como primado a cidadania – participação decisiva do povo na atividade estatal – consubstanciada nos chamados direitos políticos, ou seja, “...os direitos que a ordem jurídica costuma reservar a cidadãos. Eles são comumente definidos como os direitos que dão ao seu possuidor um poder de influência na formação da vontade do Estado.” E, como norte de atuação, esse novo modelo estatal direciona-se indeclinavelmente à concretização dos direitos fundamentais, contando com a dignidade da pessoa humana como guia para sua jornada.
O Estado Democrático Direito, fundado na democracia e na realização dos direitos fundamentais, como tarefa a realização do bem comum, que se concretiza através do atendimento de certas responsabilidades voltadas às necessidades do povo, das quais são exemplos inquestionáveis, a segurança, a saúde, a educação, a moradia, a alimentação, assistência social, saneamento básico, desporto, ciência e tecnologia, comunicação social, proteção ao meio ambiente, o lazer e a cultura, previdência, manutenção da ordem interna; defesa contra eventual inimigo externo; aplicação do Direito aos casos controvertidos (distribuir justiça), fazer a leis que regerão a comunidade, prestar serviços públicos, construir estradas, fiscalizar atividades particulares, etc.
Para cumprir o seu papel de atendimento às demandas da sociedade, o Estado tem muitos gastos e necessita, conseqüentemente, de recursos, com o que desenvolve uma atividade financeira, destinada a obter dinheiro (receitas públicas e créditos públicos) e aplicá-lo na consecução de seus fins (despesas públicas).
Todavia, quando estas entradas são insuficientes o Estado acaba por contrair débitos, que pelo fato de ter como beneficiário uma entidade pública, dá origem à divida pública. A obtenção da receita (ingressos de dinheiros aos cofres públicos) e a realização dos gastos (despesas públicas) se faz de acordo com um planejamento com esmero em ações, programas, metas, objetivos e diretrizes consubstanciado no orçamento anual. Resumindo, receita ou despesa, direcionadas pelo orçamento, constituem a atividade financeira.
Essa atividade financeira estatal, em uma concepção de Estado Democrático de Direito, deve ser objeto de efetivo e permanente controle pelo próprio Estado e também pela sociedade. Com efeito, detentor de todo o poder e destinatário único da gestão da coisa pública, certo é que o cidadão tem o direito de ver seus recursos aplicados de forma correta, sem qualquer espécie de irregularidade, deturpação ou malversação. E, somente, através de efetivo e permanente controle é que se poderá garantir aos cidadãos que suas aspirações serão cumpridas pelos governantes.
Dentro deste espírito, atividade financeira do Estado é composta de toda ação pública (atos) marcada ou pela realização de receita ou pela administração do produto arrecadado, ou ainda, pela realização de um dispêndio ou investimento. Ceratemente, é o conjunto das atividades que têm por objeto o dinheiro e o gasto adequado deste, para propiciar o financiamento de meios para satisfazer as necessidades públicas.

Sabidamente, os fins a serem alcançados pelo Pode Públicos estão inscritos em vários diplomas legais, sobretudo, na Constituição Federal em seu artigo 3º, 6º, 42, 44, 175, 194, 195, 196, 201, 203, 205, 215, 217, 218, 220, 223 e 225.
Vejamos tais artigos:
1) Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
2) Art. 6o São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
3) Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
4) Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
5) Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais do empregador, do trabalhador, concurso de prognóstico e do importado de bens e serviços.
6) Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
7) Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei,
8) Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social...
9) Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
10) Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais.
11) Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais, como direito de cada um...
12) Art. 218. O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas.
13) Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição.
14) Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concessão, permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, observado o princípio da complementaridade dos sistemas privado, público e estatal.
15) Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
16) Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado.
17) Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.
18) Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida.
19) Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

CONCEITO:

Observamos que atividade financeira do Estado nada mais é do que um conjunto de atos voltados para a obtenção, gestão e aplicação de recursos pecuniários aos fins perseguidos pelo Poder Público.
Assim, traduz-se num conjunto de ações públicas (programas ou atividades) destinadas a obtenção de recursos (receitas) para propiciar a realização das atividades essenciais do Estado (despesas públicas), bem como a gestão, controle e dispêndio equilibrado de tais recursos (orçamento público). Ou seja, é atividade financeira do Estado composta de toda ação pública (atos) marcada ou pela realização de receita ou pela administração do produto arrecadado, ou ainda, pela realização de um dispêndio ou investimento.
Em abono disto, os fins e os objetivos políticos e econômicos do Estado só podem ser financiados pelos ingressos de dinheiro, sendo recursos tributários ou não. São recursos tributários – impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios. São recursos não tributários os ingressos provenientes foro de marinha, royalties e preços públicos, recursos advindos da exploração do patrimônio do próprio poder público. Compõem, ainda, a receita pública as multas, as participações nos lucros e os dividendos das empresas estatais, os empréstimos etc”.
Numa acepção mais simples atividade financeira do Estado representa o Estado procurando meios indispensáveis a satisfação de suas necessidades públicas selecionadas..
Passemos a alguns conceitos:
Kiyoshi Harada: é a atuação estatal voltada para obter, gerir e aplicar os recursos financeiros necessários à consecução das finalidades do Estado que, em última análise, se resumem na realização do bem comum.
Celso Ribeiro bastos: é toda aquela marcada ou pela realização de uma receita ou pela administração do produto arrecadado ou, ainda, pela realização de um dispêndio ou investimento. É o conjunto das atividades que têm por objeto o dinheiro.
Aliomar Baleeiro: consiste, portanto, em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àqueloutras pessoas de direito público.
Ricardo Lobo Torres: é o conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades públicas.
Neste último sentido, discorre Ricardo Lobo Torres diz (2005, 003):

“ Os fins e os objetivos políticos e econômicos do Estado só podem ser financiados pelos ingressos na receita pública. A arrecadação dos tributos – impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios – constitui o principal item da receita. Mas também são importantes os ingressos provenientes dos preços públicos, que constituem receita originária porque vinculada à exploração do patrimônio público. Compõem, ainda, a receita pública as multas, as participações nos lucros e os dividendos das empresas estatais, os empréstimos etc”.

A nosso ver, o fenômeno financeiro é oriundo da atividade de arrecadação de ingressos de receita e na produção concreta de despesas.

SUJEITO

A atividade Financeira do Estado tem como sujeito uma pessoa jurídica de direito público à União, Estados, Distrito Federal e Municípios por meio de seus órgãos, autarquias e algumas fundações. Ficam excluídas do exercício dessa função as pessoas jurídicas de direito privado.

MEIOS

Só estudar-se-á a atividade financeira do Estado sob o enfoque do direito financeiro se estudar-se o que significa despesa Pública, Receita Pública, Crédito Público e Orçamento Público.
Isto porque o fenômeno financeiro se manifesta, sobretudo, na atividade de obtenção de recursos e na realização de gastos.

FIM

Como visto, a atividade financeira do Estado, visa satisfazer as necessidades públicas. Mas, como se trata de um conceito indeterminado, a quem cabe definir quais são? E qual será o instrumento para defini-las?
Pretendendo responder estas perguntas, a Constituição Federal estabelece que à União compete cuidar de determinado assunto, cria um dever, no sentido de estar obrigada a fazer determinada atividade Ao estabelecer que compete a União assegurar a Defesa Nacional (art. 21, III), o texto pressupõe que existam pessoas a quem incumbirá o atendimento do mandamento constitucional. Será necessidade pública, pois, para preservação do território nacional, que haja o Exército, a Marinha e a Aeronáutica, instituições dotados de meios materiais necessários para o cumprimento de tal tarefa. Portanto, a Constituição determina quais são as necessidades públicas que compete ao Estado concretizar conforme n o início explicitado.

ESTUDO

Como percebido, na nota de aula I (diferença entre direito financeiro e Ciência das fincas) o estudo da Atividade Financeiro deve enforcar três concepções:

a) Concepção teórica: (especulativo, doutrinário, ontológico) - Diz respeito à Ciências das Finanças, ciência esta que estabelece a teoria geral da atividade financeira do estado;
b) Concepção valorativa: (prático, axiológico) - Atinente à Política Financeira e Fiscal, estabelecendo quais teorias formuladas pela Ciência das Finanças terão aplicação prática. Compreende o conjunto de medidas que o Estado toma ou o julgamento valorativo dessas medidas;
c) Concepção Normativa: Diz respeito ao dever-ser da atividade. Pois determina a obrigatoriedade da teoria adotada pela Política financeira do Estado. Torna legítima a atividade financeira estatal, permitindo o seu desenrolar por meio de relações jurídicas ex lege, através do:
- Direito Financeiro: normatiza toda a atividade financeira (despesa, receita, inclusive a de natureza tributária), orçamento e crédito público;
- Direito Tributário: normatiza a tão-somente receita caracterizada como tributo (imposto, taxa, contribuição de melhoria, etc).


FAZENDA PÚBLICA

Toda a atividade financeira do Estado envolve a gestão de receitas públicas arracadadas e as obrigações do Estado e sua Administração.
Fazenda Pública, confunde-se com a própria pessoa jurídica de direito público, pois, a responsabilidade é tão-só financeira. Aproxima-se do conceito de Administração Finaceira, com os seus órgãos incumbidos de realizar a função administrativa financeira do Estado (art. 37 XXII da CF/88) “as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio”.
O direito financeiro disciplina toda a atividade financeira do Estado com respeito as obrigações estatais (despesas), normatizando o gasto das receitas tributária, e não tributárias, mediante o estudo do orçamento, do crédito público, algumas espécies de receita e da despesa público. Ressalte-se que coube ao direito tributária como ciência autônoma a incumbência de tratar das receitas estatais.


CARACTERÍSTICAS DA ATIVIDADE FINANCEIRA

1. Presença constante de uma pessoa jurídica de direito público: essa atividade tem sempre com sujeito um ente público, que recai sobre a União, estados, DF e Municípios e respectivas autarquias que se enquadram na noção de fazenda pública. Exclui-se do conceito de atividade financeira, primeiro, os órgãos da administração indireta dotados de personalidade jurídica de direito privado (empresas públicas, sociedade de economia mista e fundações instituídas e mantidas pelo poder público), como também as atividades exercidas pelo sistema financeiro privado, representado pelos bancos, seguradoras, corretoras e demais instituições financeiras, tendo o Banco central a função de órgão fiscalizador do sistema financeiro e detentor do monopólio da emissão de moeda.

2. Conteúdo monetário: a atividade financeira do Estado envolve recursos monetários, movimenta ou manipula dinheiro. Desse modo, está fora da atividade financeira, a captação de outras coisas que não seja dinheiro propriamente dito, tais como Bens ou Serviços. Trata-se de atividade-meio, de instrumento ou ponte p0ara o cumprimento dos objetivos públicos. Isto porque sem dinheiro não seria possível movimentar a máquina administrativa em direção ao atendimento das necessidades públicas antes mencionadas (a segurança, a saúde, a educação, a moradia, a alimentação, assistência social, saneamento básico, desporto, ciência e tecnologia, comunicação social, proteção ao meio ambiente, o lazer e a cultura, previdência, manutenção da ordem interna; defesa contra eventual inimigo externo; aplicação do Direito aos casos controvertidos (distribuir justiça), fazer a leis que regerão a comunidade, prestar serviços públicos, construir estradas, fiscalizar atividades particulares). Os ingressos ou entradas de recursos pecuniários nos cofres públicos podem ser assim classificados:
a) Movimentação de Caixa ou de Fundos: recursos que não se incorporam ao patrimônio do estado (empréstimo ao tesouro, restituição de empréstimo, cauções, fianças, depósitos e indenizações);
b) Receitas: receitas que significam aumento do patrimônio público, podem ser receitas originárias – de direito privado (bens vacantes, doações ou preços públicos) ou receitas derivadas – de direito público (tributos, multas)

3. A instrumentalidade da atividade financeira: INSTRUMENTO destinado a arrecadar os meios financeiros, e direcioná-los para os gastos necessários para a concretização dos referidos fins (financiamento da saúde; educação etc). O Estado não tem o objetivo de enriquecer ou de aumentar o seu patrimônio com a atividade financeira, só visa atingir certos objetivos de índole política, econômica ou administrativa.
Esta atividade instrumental de satisfação das necessidades públicas é que distingue das atividades econômicas (lucro), políticas (ideologias) e administrativas (desempenho e eficiência), porém, com elas se relacionam. Se aproxima: da atividade econômica porque é forma de obter recursoss escassos; da ativade política porque incorpora o momento autoritário da decisão e da atividade administrativa por ser um específica forma de administração das finças do Estado

FINS DA ATIVIDADE FINANCEIRA

O objetivo maior da atividade financeira é o de proporcionar recursos econômicos para o custeio do bem comum da sociedade (construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação) como também oi custeio da manutenção e funcionamento do Estado.
Cabe ao poder público a escolha dessas necessidades coletivas objetivas sobretudo em nível constitucional, encampando-as como necessidades públicas e, consequentemente, inseri-las no ordenamento jurídico, disciplinando-as a níveis legal.
É a atuação estatal voltada para obter, gerir e aplicar os recursos financeiros necessários à consecução das finalidades do Estado que, em última análise, se resumem na realização do bem comum.
Atualmente, a atividade financeira do Estado está vinculada à satisfação de três necessidades públicas básicas, inseridas na ordem jurídico-constitucional:

1. SERVIÇOS PÚBLICOS:

Corresponde a toda atividade desempenhada diretamente ou indiretamente pelo Estado, visando solver necessidades essenciais do cidadão, da coletividade ou do próprio Estado. A Constituição Federal dispõe expressamente que incumbe ao Poder Público, na forma da lei, a prestação de serviços públicos. Desse modo, o Poder Público tem a titularidade do serviço público, a sua prestação, diretamente ou indiretamente, por meio de delegação (concessão e permissão).
Não é tarefa fácil definir o serviço público, pois a Constituição não conceitua serviço público tampouco as leis infraconstitucionais, ficando a cargo da doutrina a conceituação. Além disso, alguns autores adotam um conceito amplo (incluindo todas as atividades exercidas pela Administração Pública, seja atividade, executiva, legislativa e jurisdicional), enquanto que outros preferem um conceito restrito (atividades exercidas pela Administração Pública, com exclusão da atividade legislativa e jurisdicional). Nas duas hipóteses combinam-se, em geral, três elementos para a definição: o material (atividade de interesse coletivo), o subjetivo (presença do Estado) e o formal (procedimento de direito público).
Vejamos dois conceitos: a) Hely Lopes Meirelles: “serviço público é todo aquele prestado pela Administração Pública ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado.” e b) Maria Sylvia Zanella di Pietro “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio dos seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público. Conceito restrito que distingue serviço público das outras três atividades da Administração.
A competência para a prestação de serviços públicos envolve as três esferas da Federação, União, estados e Distrito federal e Municípios. Essas competências estão discriminadas pela Constituição. As competências atribuídas à União são as enumeradas e taxativas, encontradas no art. 21. A dos Estados são ditas remanescentes (CF, art. 25,§ 1º) e as dos Municípios possuem as competências relacionadas a seus interesses locais (art. 30, CF).
Vários critérios têm sido adotados para diagnosticar quais são os serviços públicos. Para Fernanda Marinela a própria Constituição define algumas hipóteses de serviços públicos:
a) SERVIÇOS DE PRESTAÇÃO OBRIGATÓRIA E EXCLUSIVA DO ESTADO – Hoje, só 02 serviços encontram-se nesta categoria, o serviço postal e o correio aéreo nacional (21,X,CF).
b) SERVIÇOS DE PRESTAÇÃO OBRIGATÓRIA PELO ESTADO – sendo também obrigatório outorgar sua concessão a terceiros, como ocorre com os serviços de rádio e televisão, em que o Estado e a concessionária prestam o serviço ao mesmo tempo (223,CF).

c) SERVIÇOS DE PRESTAÇÃO OBRIGATÓRIA PELO ESTADO, MAS SEM EXCLUSIVDADE – são os serviços em que tanto o Estado, quanto o particular, são titulares em decorrência de previsão constitucional. Desta forma, os particulares também prestam o serviço em nome próprio e não em nome do Estado, como ocorre na educação, saúde, previdência social, assistência social.
d) SERVIÇOS DE PRESTAÇÃO NÃO OBRIGATÓRIA PELO ESTADO, MAS NÃO PRESTANDO É OBRIGADO A PROVER-LHES A SUA EFETIVAÇÃO – por meio dos institutos da concessão ou permissão de serviços. Neste grupo, o particular presta o serviço em nome do Estado, tendo somente a sua execução e não a titularidade, como acontece nas hipóteses anteriores. A maioria dos serviços estão incluídos neste conceito, especialmente, os enumerados no art. 21, XI CF, ex, energia elétrica, telefonia, transporte rodoviário e outros.

Os serviços públicos podem ser classificado como administrativos, comerciais ou industriais e sociais. 1. Serviços administrativos são os que a Administração Pública executa para atender às suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao público, tais como os da imprensa oficial, das estações experimentais e outros dessa natureza. 2. Serviço público comercial ou industrial é aquele que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, para atender às necessidades coletivas de ordem econômica. Na opinião de Maria Sylvia, a atividade econômica prestada pelo Estado na forma do Art.173 da CF não é serviço publico, pois, a lei não define tal atividade como serviço público. Nas atividades do Art.173, o Estado, de regra, sujeita-se ao regime privado, não estando prestando um serviço público e sim intervindo na ordem econômica. Vejamos o que diz este artigo (Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.por intermédio de Sociedade de Economia Mista e Empresa Pública). Assim, no caso de exploração de petróleo, minerais nucleares, minas assume caráter de monopólio o que não caracteriza isso serviço público, e sim, atividade econômica. Para Maria Sylvia uma terceiro atividade assumida pelo Estado como serviço público e que não se aplica o art. 173 e sim o art.175, podendo ser de execução direta pelo Estado ou indireta  Ex. Transporte, telecomunicações e outros (Art 21, XI, 25§2º). Essa é a categoria considerada pela autora como serviço publico comercial ou industrial . 3. E serviço social é o que atende a necessidades coletivas em que a atuação do Estado é essencial, mas que convivem com a iniciativa privada, tal como ocorre com os serviços de saúde, educação, previdência, cultura, meio ambiente.
Quanto aos destinatários dos serviços públicos podemos dividi-los em gerais “uti universi”, ou individuais, prestados “uti singuli”. Os primeiros são prestados a coletividade, indistintamente, ou seja, seus usuários são indeterminados e indetermináveis. Exemplos de tais serviços são o serviço de limpeza urbana, saneamento básico, justiça, policiamento, iluminação pública etc. Não podem ser cobrados por taxas nem por tarifas, e sim por imposto ou contribuição social. Serviço Público Uti Universi não sofrem incidência do CDC. Os serviços uti singuli são aqueles que têm por finalidade a satisfação individual e direta das necessidades dos cidadãos. São prestados a um número determinado ou determinável de indivíduos; o serviço é de utilização separada e mensurável para cada um dos usuários; remuneráveis por taxa ou preço público. Serviços Público Uti Singuli quando remunerados por taxas não sofre incidência do CDC. Se remunerado por tarifa (preço público) estarão abrangidos pelo CDC.

São formas e meios de prestação do serviço público:

1- Centralizadamente  prestado pela Administração Direta através de seus órgãos. Geralmente a prestação centralizada envolve a desconcentração (criação de órgãos com atribuições especificas para determinados serviços).
2- Descentralizadamente  o Poder Público transfere para entidades da Administração Indireta (autarquias, empresas públicas, fundações) ou por particular (empresas privadas ou particulares individualmente).

Assim, a prestação descentralizada será feita mediante:

• OUTORGA  Realizado por entidades da Administração Indireta.
•DELEGAÇÃO Realizada por terceiros (particular não integrante da Administração).

Na outorga há criação por lei especifica dando surgimento à entendida (autarquia) ou autorização legal para a instituição para que o próprio Poder Executivo a crie (fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista). A titularidade da prestação do serviço passa à entidade criada.
Na delegação: A titularidade permanece com o Poder Público que delega um serviço a particular não integrante da Administração Pública. As formas são concessão, permissão e autorização. Essa, a delegação, é a modalidade de prestação indireta, uma vez que a titularidade do serviço permanece com o Poder Público delegante.
Pelo visto, a execução do serviço pode ser direta ou indireta. A prestação direta é aquela realizada pela Administração Pública, seja ela Administração Direta ou Administração Indireta (art. 175, CF). Já prestação indireta é exercida por particulares mediante delegação (concessão ou permissão).
Concessão de serviço público é o instituto através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço público a alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder público, mas sob a garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço.
São requisitos: formalizado a partir de contrato administrativo, acompanhado de cláusulas exorbitantes, que conferem ao concedente os poderes de alterar e rescindir unilateralmente o contrato, fiscalizar a sua execução, aplicar penalidades. Contudo, o concessionário executa o serviço em seu próprio nome, e por sua própria conta e risco, mas mediante fiscalização e controle da administração, inclusive sob o aspecto da remuneração cobrada ao usuário – TARIFA – a qual é fixada pelo poder concedente. O poder concedente só transfere ao concessionário a execução do serviço, continuando titular do mesmo. A responsabilidade do concessionário pelos prejuízos causados a terceiros é objetiva e a responsabilidade do Poder Público é subsidiária pelos danos relacionados com o serviço em si mesmo considerado. A Lei 8987/95 estabelece as normas gerais; A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão editar suas leis sobre concessões e permissões, não podendo desrespeitar os preceitos que constituam normas gerais contidos na Lei 8.987/95. As concessões e permissões deverão ser precedidas de licitação (art.175 da CF e art 14 da Lei 8.987/95), sob a modalidade concorrência. O art.15 da lei citada enumera os critérios de julgamento das propostas, como por exemplo o menor valor da tarifa do serviço a ser prestado. Em igualdade de condições, será dada preferência à proposta de empresa brasileira. Quando o serviço estiver inadequadamente prestado, o poder concedente (que detém o controle e a fiscalização) deve INTERVIR no serviço, temporariamente. Essa intervenção, que decorre do poder de fiscalização consiste num decreto do poder concedente que deverá estabelecer os motivos da medida, os objetivos e os limites da intervenção, bem como o prazo de sua duração. Extinta a concessão retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégio  é o que se chama de assunção do serviço pelo Poder concedente, autorizando a ocupação das instalações e a utilização de todos os bens reversíveis. Causas de extensão: Art. 35 da citada lei:
A permissão de serviço público é, tradicionalmente, considerada como ato unilateral (Marcelo Alexandrino diz que a permissão quando tratar-se de serviços públicos não pode ser conceituada como ato unilateral, isso pela exigência de licitação tanto no art. 175 da CF como na Lei nº 8.987/95 sendo um contrato de adesão), discricionário e precário, pelo qual o poder público transfere a outrem a execução de um serviço público, para que o exerça em nome próprio e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário. A diferença está na forma de constituição, pois a concessão decorre do acordo de vontades e, a permissão, de ato unilateral; e na precariedade existente na permissão e não na concessão.
Um breve resumo das principais características da permissão de serviço público: (a) é ato unilateral (contrato de adesão), discricionário, precário, “intuitu personae”, podendo ser gratuito ou oneroso; (b) depende sempre de licitação, conforme o art. 175 da Constituição Federal; (c) seu objeto é a execução de serviço público, continuando a titularidade do serviço com o Poder Público; (d) o serviço é executado em nome do permissionário e por sua conta e risco; (e) o permissionário sujeita-se às condições estabelecidas pela Administração e sua fiscalização; (f) como ato precário, pode ser alterado ou revogado a qualquer momento pela Administração, por motivo de interesse público; (g) não obstante seja de sua natureza a outorga sem prazo, tem a doutrina admitido a possibilidade de fixação de prazo, hipótese em que a revogação antes do termo estabelecido dará ao permissionário direito à indenização; é a modalidade que Hely Lopes Meirelles denomina de permissão condicionada, e Cretella Júnior de permissão qualificada.
A autorização de serviços públicos é, hoje, a única forma de delegação de prestação que não exige licitação e não depende de celebração de contrato. Essa forma de delegação de serviço público à particulares não está expressamente prevista no art. 175 da CF que, pela redação do dispositivo transmite a impressão de que as únicas possibilidades de delegação de serviços públicos seriam a concessão e a permissão. Da mesma forma, a Lei 8.987 não a disciplinou. É nos incisos XI e XII do art. 21 da CF que se encontra a principal base constitucional para a utilização do instituto. Esses dispositivos menciona a autorização como terceira modalidade de delegação de serviço público.

2. Poder de Polícia: é a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direitos, interesses ou liberdades individuais, regula a prática do ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público. É aplicado aos particulares. Segmentos =  = Policia Administrativa (incide sobre bens, direitos e atividades e é regida pelo Direito Administrativo). Policia Judiciária (incide sobre as pessoas e destina-se à responsabilização penal).

O art. 78 do CTN define poder de polícia. Assim, é “a atividade inerente do poder público que objetiva restringir direito, atividades e profissões, no interesse geral, de tal modo que intervêm na propriedade e na liberdade dos indivíduos, impondo-lhes comportamentos comissivos ou omissivos. Portanto, ato de polícia é a faculdade que o Estado tem de observadas as diretrizes constitucionais, baixar regras de nível legal ou infralegal para disciplinar o exercício dos direitos à liberdade e a propriedade compatibilizando com o bem comum (limitações).Ex.: taxa de fiscalização e inspeção de bebidas alcoólicas (federal), taxa de porte de arma (estadual), taxa de licença para construir (municipal).
Tais restrições ao direitos individuais devm observar: a) necessidade  o Poder de policia só deve ser adotado para evitar ameaças reais ou prováveis de pertubações ao interesse público; proporcionalidade  é a exigência de uma relação entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado e eficácia  a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público.
São Atributos do Poder de Policia: a) Discricionariedade  Consiste na livre escolha, pela Administração Pública, dos meios adequados para exercer o poder de policia, bem como, na opção quanto ao conteúdo, das normas que cuidam de tal poder; b) Auto-Executoriedade  Possibilidade efetiva que a Administração tem de proceder ao exercício imediato de seus atos, sem necessidade de recorrer, previamente, ao Poder Judiciário; c) Coercibilidade  É a imposição imperativa do ato de policia a seu destinatário, admitindo-se até o emprego da força pública para seu normal cumprimento, quando houver resistência por parte do administrado e Atividade Negativa  Tendo em vista o fato de não pretender uma atuação dos particulares e sim sua abstenção, são lhes impostas obrigações de não fazer.

3. ATUAÇÃO ESTATAL NO DOMÍNIO ECONÔMICO

O Poder Constituinte Originário ao disciplinar a ordem econômica determinou metas a atingir no seu art. 170 que dispõe:

“A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os princípios:

I - soberania nacional;
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente;
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego;
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País”.

O Estado quando intervém na ordem econômica pode ser por intervenção na economia de forma direta como um empresário, seja através de monopólio ou concorrendo com igualdade com a iniciativa privada por meio de empresas públicas, sociedade de economia mista ou outras entidades ou sob o enfoque de uma intervenção indireta, quando o Estado atua como agente fiscalizador, incentivador e planejador da atividade econômica, visando atingir os fins a que se propõe.

3.1. Intervenção estatal direta

Nesta, a participação do Estado na economia ocorre na modalidade de empresário, através de suas empresas. Vemos o Poder Público participando diretamente da atividade econômica, comprometendo-se com a atividade produtiva.
Nesse diapasão, a Constituição Federal vislumbra que o Estado brasileiro intervirá diretamente no domínio econômico sob dois regimes: monopolista e concorrencial.
Sob o pálio do monopólio como intervenção direta, perecebe-se um regime em que se dá o direito ou a faculdade a uma pessoa ou a um estabelecimento para que, com exclusividade, produza e venda de certas espécies de produtos”. Monopólio, portanto, consiste na concessão, a uma única pessoa ou grupo, a prática exclusiva de determinada atividade.
Nossa Constituição Federal quando disciplinou o monopólio o fez de forma acautelosa e sob dois enfoques: o privado e o público. Quanto ao monopólio privado nossa lei magna trouxe mecanismos de previsão à repressão a monopólios privados, porquanto dispos que “a lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros” (art. 173, § 4º, CF). Por outro lado, no que pertine ao monopólio público, como exceção, nossa Carta Magna aceitou sua previsão.
Nesse sentido, estabelece o art. 177:

Art. 177. Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006).

Contudo, a Emenda Constitucional nº 9, de 9 de novembro de 1995, relativisou esse monopólio e dispos que a União poderá contratar com empresas públicas ou privadas a realização das atividades suso-mencionadas, exceto quanto à pesquisa, lavra, enriquecimento, reprocessamento, industrialização e comércio de minerais nucleares e derivados, que ficarão sob a égide daquele ente federativo.
Art. 177. § 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995)
Pelo visto, o monopólio privado será combatido como prática econômica odiosa, e, excepcionalmente, permitido o monopólio ao Poder Público nos casos expressamente elencados no art. 177 da Constituição Federal.

Sob o aspecto concorrencial, teremos o Estado intervindo diretamente na atividade econômica, com igualdade de condições com o particular. Diferetemente do que ocorre no monopólio.
Neste caso, afirma o art. 173 da CF/88;

“Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”.
Como conseqüência deste dispositivo não é pertimitido que o Estado atue em qualquer atividade econômica como empresário. Deve observar os pressupostos dos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, a ser definidos em lei ordinária. Por outro lado, não havendo o preenchimento dos requisitos mencionados, o Estado não exercerá atividade econômica. Deixando a cargo da iniciativa privada o seu exercício da atividade econômica.
O Estado concorrerá com igualdade com a iniciativa privada na ordem econômica através das empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades estatais ou paraestatais.
O mestre José Afonso da Silva, estabelece que:

“Instrumento de participação do Estado na economia são a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades estatais ou paraestatais, como são as subsidiárias daquelas. As empresas e entidades que explorem atividade econômica terão que ser criadas por lei específica, assim como depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de suas subsidiárias (art. 37, XIX e XX) e sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias, e não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. Recordemos que essas exigências não se aplicam às empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades estatais ou paraestatais que explorem serviços públicos.”

3.2. Intervenção Indireta

Para a consecução dos escopos do art. 170, sobretudo, com relação a livre concorrência, busca do pleno emprego e defesa do consumidor, a Constituição Federal determinou a participação estatal, principalmente como agente normativo e regulador da atividade econômica. Eis aí a intervenção estatal indireta.
Nesse diapasão, teremos o Estado intervindo na ordem econômica de forma indireta, ou seja, um mero agente disciplinador da economia.
Diz Celso Ribeiro Bastos o seguinte:

“A intervenção indireta ocorre quando o Estado condiciona, motiva ou enquadra a atuação dos atores econômicos, nada obstante o fato de ele mesmo não assumir nenhum papel como produtor ou distribuidor de bens e serviços”.

Esta atuação estatal está disciplinada no art. 174 da Constituição Federal vigente:
“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
§ 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
§ 2º - A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo.
§ 3º - O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros.
§ 4º - As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o art. 21, XXV, na forma da lei.”

Esta interevenção caracteriza-se como diz José Afonso “pelo Estado regulador, o Estado promotor e o Estado planejador da atividade econômica”.
Em abono destas características, Roberto Moreira de Almeida enfatiza:

I - O Estado regulador da atividade econômica

“A atuação reguladora da atividade econômica por parte do Estado, na concepção de João Bosco Leopoldino da Fonseca, está sujeita ao princípio da subsidiariedade, no que tange a deixar aos indivíduos a tarefa de regulamentar a própria atividade, ou de não criar regras que dificultem, em lugar de viabilizar, a atividade econômica. É o fenômeno atualmente conhecido como desregulamentação da economia”.
Como agente regulador da atividade econômica, o Estado exercerá a função fiscalizatória sobre os sujeitos econômicos.
Verificará e coibirá, v.g., o abuso do poder econômico, tendente à dominação dos mercados, à eliminação de concorrência através de formação de cartéis, oligopólios e outras práticas nocivas a uma economia de mercado.
Visando regular e fiscalizar a atividade econômica, surgiu a Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994, que transformou o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), em autarquia, e dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica e dá outras providências.

II - O Estado promotor da atividade econômica

O Estado poderá ainda intervir indiretamente como promotor da atividade econômica, sob a forma de incentivo.
Para José Afonso da Silva,

“Incentivo, como função normativa e reguladora da atividade econômica pelo Estado, traz a idéia do Estado promotor da cidadania. É o velho fomento, conhecido dos nossos ancestrais, que consiste em proteger, estimular, promover, apoiar, favorecer e auxiliar, sem empregar meios coativos, as atividades particulares que satisfaçam necessidades ou conveniências de caráter geral. A própria Constituição já determinou apoio, estímulo e favorecimento a atividades específicas: o cooperativismo e o associativismo, as microempresas, nos termos dos arts. 174, §§ 3º e 4º, e 179”.

III - O Estado planejador da atividade econômica

A instrumentalização do planejamento da-rse- á mediante a elaboração por parte do Estado de planos com o fim de organizar determinadas atividades econômicas com o afã de obter resultados previamente colimados.
No dizer de Eros Roberto Grau, “...a forma de atuação estatal, caracterizada pela previsão de comportamentos econômicos e sociais futuros, pela formulação explícita de objetivos e pela definição de meios de ação coordenadamente dispostos, mediante a qual se procura ordenar, sob o ângulo macroeconômico, o processo econômico, para melhor funcionamento da ordem social em condições de mercado”.

A Constituição vigente, ao se referir a planejamento econômico, estatui que ele será determinante para o setor público e indicativo para o setor privado (art. 174, caput). Ademais, acrescenta em seu parágrafo primeiro, que as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado serão estabelecidas por lei, com a incorporação e compatibilização dos planos nacionais e regionais de desenvolvimento.


Em suma, apresentam-se as conclusões expostas por Roberto Moreira de Almeida Procurador da República na Paraíba, dizendo o seguinte:


a) a opção do constituinte, foi por um sistema econômico capitalista, a cargo da iniciativa privada e excepcionalmente com a participação do Estado;
b) o Estado, em certas situações, intervirá diretamente ou indiretamente na ordem econômica;
c) a intervenção direta dar-se-á sob o regime monopolista ou concorrencial;
d) o regime de monopólio da União será exercido unicamente nos casos estritamente elencados pela Carta Federal;
e) o monopólio público, bastante limitado, incidirá sobre petróleo, gás natural e minerais nucleares (art. 177, CF/88);
f) com o advento da Emenda Constitucional nº 9/95, houve uma flexibilização no monopólio estatal, podendo a União contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades retromencionadas, exceto quanto à pesquisa, à lavra, ao enriquecimento, ao reprocessamento, à industrialização e ao comércio
de minérios e minerais nucleares, que por uma questão de segurança nacional continuam exclusivos daquele ente federativo;
g) em regime concorrencial, o Estado atuará, por meio de suas empresas públicas, sociedades de economia mistas e outras entidades, apenas nos casos necessários aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (art. 173, CF/88);
h) a intervenção estatal indireta ocorrerá com a atuação do Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, quando exercerá as funções de fiscalização, incentivo e planejamento;
i) a intervenção indireta caracteriza-se pelo Estado regulador, promotor e planejador da atividade econômica;
j) como agente regulador da economia, observando o princípio da subsidiariedade, o Estado exercerá a função fiscalizatória da atividade econômica;
k) como promotor, o Estado atuará como incentivador da atividade econômica;
l) o planejamento da atividade econômica será exercido por meio da elaboração de planos por parte do Estado com o fito de organizar determinadas atividades econômicas com o escopo de obter resultados previamente estabelecidos;
m) o planejamento será determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.