DIREITO FINANCEIRO - NOTA DE AULA III

PROF. ANRAFEL M. LUSTOSA



ASSUNTO: DESPESA PÚBLICA – MATERIAL DIDÁTICO

O estudo da despesa pública deve anteceder ao estudo da receita pública, isto porque o Estado tem como objetivo, no exercício de sua atividade financeira, a realização de seus fins, pelo que procura ajustar a receita (tudo o que arrecada) à programação de sua política (gastos em ações e programas sociais), desse modo, a despesa precede a receita. Tal ocorre porque o Estado cuida primeiro de conhecer e selecionar as necessidades públicas ditadas pelos reclamos da comunidade social, ao contrário do que acontece com o particular, que regula as suas despesas em face de sua receita.
Portanto, para cumprir o seu objetivo primordial – o bem comum – o Estado desenvolve um sem número de atividades que podem ser divididas, didaticamente, em dois grandes grupos: ATIVIDADES-FIM (educação, saúde, segurança, justiça, desporto, previdência, lazer, assistência social, comunicação, ciência e tecnologia, etc) e ATIVIDADES-MEIO ( tributação, e outras formas de arrecadação de recursos).

1. CONCEITO

Despesa pública compreende todo desembolso efetuado pela Administração Pública, com vistas a aplicação de recursos para a implementação das ações ou programas governamentais na saúde, educação, moradia, justiça, segurança, previdência, etc.
Desse modo, despesa pública dependerá do critério político na decisão de gastos pelo Estado, de forma direta ou indireta.
Assim, despesa pública compreende o conjunto de dispêndios do Estado por intermédio de órgãos, autarquias, empresa pública ou sociedade de economia mistas voltadas para fins puramente sociais, visando o funcionamento dos serviços públicos indispensáveis a prestação das necessidades essenciais a população.
Enseja em sua noção “a aplicação de recursos não só visando o dispêndio ou custeio necessário para a manutenção dos serviços públicos entre os quais os relativos à sua defesa do país, segurança, justiça, erradicar a pobreza e a marginalização, como também, para a execução de obras ou melhoramentos nos serviços públicos, que tenham o objetivo de assegurar a prosperidade, a cultura e o bem-estar da coletividade”. De Plácido e Silva.
Dentre as definições de despesa pública propostas por Baleeiro, a mais adequada aos fins do presente estudo é aquela que a conceitua como "o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos" (1996, p. 65). A despesa seria entendida como uma parte do orçamento secionada ao custeio de determinado setor administrativo que cumprirá uma função ou atribuição governamental.
A escolha de qual necessidade será satisfeita pelo serviço estatal, concretizando-se em uma despesa pública, está a critério de seleção do poder político, geralmente ao chefe do poder Executivo, representantes escolhidos pelo povo que têm a competência para tal decisão.
A definição de qual será o critério a ser utilizado depende dos ideais e das motivações do governante ou de ideologia de seu grupo que, em nome do povo, agirá no comando do serviço público.

2. EVOLUÇÃO

2.1. PERÍODOS

No primeiro período, as despesas eram para a repressão da guerra. Quando a guerra explodia, o governo apelava para a população, no tributo de sangue, de gênero e de dinheiro.
O segundo período é a prevenção. O tributo é pedido para os exercícios permanentes dos serviços prestado pelo Estado a população e não só quando solicitados. Em vez das despesas serem para a peste, são para prevenir a peste.
O terceiro período é o de melhoramento. Trata-se de melhorar todos os serviços, investimentos nas boas instituições.
O quarto período é o criador ou construtor. Trata-se de organizar a prestação dos serviços da formais e dirigir coisas que não existiam: instrução, assistência social, econômica, etc.

2.2. CAUSAS DE AUMENTO

São causas do aumento das despesas públicas, no Estado moderno:
1) intervencionismo na economia e nacionalização;
2) progresso técnico;
3) despesas militares;
4) desvalorização da moeda;
5) aumento em alguns Estados, da população e do território;
6) a política eleitoral, os lobbies.

2.3. CAUSAS APARENTES DE AUMENTO

1) processo inflacionário;
2) aumento da população;
3) modificações nas regras contábeis da Administração.

2.4. CAUSAS REAIS DE AUMENTO

E causas reais de aumento das despesas do Estado estão ligadas ao custeio da máquina administrativa que realizam os serviços públicos diretamente a população e da Transferência de recursos de custeio a outras entidades públicas ou privadas (despesas correntes) e investimentos de recursos em obras de instalação de serviços públicos, como ainda aquisição de imóveis para a prestação de seus serviços (inversões financeiras) e transferências de recursos a entidades privadas ou públicas para aquisição ou construção em imóveis (despesas de capital).
Baleeiro (1996, p. 82-9) ainda aponta causas de crescimento real da despesa pública, constatando que é crescente a extensão da rede de serviços públicos, motivando maior destinação das rendas à satisfação destas necessidades abaixo arroladas:
a)o incremento da capacidade econômica do homem contemporâneo, sobretudo devido ao aperfeiçoamento da técnica de produção e, portanto, da produtividade;
b)a elevação do nível político, moral e cultural das massas sob o influxo de idéias-forças, que levam os indivíduos a exigir e a conceder mais ampla e eficaz expansão dos serviços públicos;
c)as guerras, que de lutas entre grupos armados, restritos, assumiram o caráter de aplicação total das forças econômicas e morais, humanas, enfim, do país na sorte do conflito.
O autor nota ainda como causa para o aumento da despesa pública os erros e vícios políticos e administrativos, entendendo estes sem significação percentual de relevo. Exemplifica com as ações demagógicas, onde as decisões dos órgãos de poder público quanto às dotações orçamentárias sofrem, por vezes, a influência de interesses eleitorais, distorcendo o ideal de interesse público (apadrinhamento político).
Cite-se, a título de ilustração de aumento desnecessário da despesa pública, construções paralisadas por opção polítiva em virtude de alteração de governo que se sucedem à proa das entidades federativas, ou planos de ação pública voltada a interesse individual.

2.5. DESPERDÍCIOS DE DINHEIRO PÚBLICO

Seja por motivação ideológica, finalística ou política, o início de um novo governo tem por costume, ao menos na tradição brasileira, romper com parte do planejamento de despesa pública traçado pelo governo anterior, imprimindo nova direção aos trabalhos da Administração Pública, muitas vezes desprezando programas anteriormente iniciado como forma de não vinculação daquele programa a gestão anterior.
Com razão, pois, veio o Plano Plurianual a coibir esta prática, ao estender um horizonte de metas e programas de despesas do Estado, além dos três últimos anos de mandato do governante que o propôs, atingindo o primeiro quarto do governo sucessor, permitindo racionalização e estabilidade nas ações administrativas.

2.6. DESPESAS INDISPENSÁVEIS

Assim, temos por parte do Estado gastos ou dispêndio necessário a manutenção da máquina estatal preordenada para a prestação de serviço público através de órgãos, autarquias, empresas públicas, sociedade de economia mista e fundações públicas empregando dinheiro com o pessoal, o material de expediente, conta de água, luz, telefone, etc. Tem-se ainda outros gastos com subvenções (transferência de recursos públicos para entidades públicas ou privadas), prêmios e socorros, com o serviço da dívida pública, e com a realização de obras públicas e aquisição de imóveis. E por fim, gastos direcionadas diretamente a população, como distribuição de medicamentos, alimentos e materiais escolares.
Tais gastos públicos são financiados com dinheiro que provem da arrecadação dos tributos em regra ou do domínio privado do Estado.

3. TEORIA DOS GASTOS PÚBLICOS

A decisão de gastar é fundamentalmente uma decisão política (membros do executivo e legislativo). O administrador público no governo elabora um plano de ação de como pretende gastar os recursos do Estado segundo as necessidades públicas selecionadas na Constituição federal de 1988.
Tais ações serão planejadas em programas através de projetos que descreverão as metas, diretrizes e objetivos desses gastos nas leis orçamentárias, apontando, incluindo, os meios disponíveis para o seu atendimento.
Como se percebe, toda decisão política de realização de despesa dos recursos públicos necessariamente devem está introduzidas num documento solene de previsão de despesas (orçamento).
Nesse diapasão, é nocivo à sociedade o gasto público indevido, desnecessário. Precisamos de transparência no gasto público, como também de eficiência e economicidade na forma de gerir o nosso Estado.
É um direito dos homens a correta adequação dos gatos públicos.
Almejamos um país sem corrupção, e que confira uma garantia, uma proteção a um mínimo existencial aos seus cidadãos, como escola, saúde, moradia, trabalho e segurança para todos que necessitam.

4. NATUREZA JURÍDICA

Insere-se no contexto da legalidade, tendo em vista a necessidade de sua previsão na lei orçamentária anual. Ressalte-se a despesa pública não pode exceder aos montantes fixados para os créditos orçamentários ou adicionais, cujo controle desse limite é da competência do poder Legislativo. As prioridades do poder público, que comportam a realização de gasto, também, devem estar em consonância com a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e o PPA (Plano plurianual) do Governo.


5. REQUISITOS

Como regra, toda e qualquer despesa pública deverá ser previamente autorizada pelo Poder Legislativo. Assim, nenhuma autoridade do executivo pode efetuar ou ordenar despesa sem autorização legislativa, ou acima dos limites estabelecidos, nem empregar gastos a outra finalidade selecionadas pelo legislativo, ainda que mais relevante, quando despesa especificada (BALEEIRO, 1996, p. 73); obedecendo ao mandamento constitucional sobre o processo legislativo (arts. 60-74).
São requisitos das despesas públicas: a utilidade, a possibilidade contributiva do povo, a discussão pública, a oportunidade, a legitimidade e a legalidade.
A utilidade de uma despesa é demonstrada quando ela vai prover a uma necessidade pública (número de pessoas indeterminadas), e não individual. Essa necessidade deve ser a mais geral possível, isto é, que a sinta o maior número possível de indivíduos. Desde que o caráter de utilidade seja assim observado, não há despesa improdutiva.
O pagamento das despesas públicas é feito com o dinheiro arrecadado do povo. Logo, a despesa só deve ser feita tendo-se em vista as possibilidades contributivas do povo, que cedem parcelas de suas riquezas ao Estado sem que tenham feito nada de errado e sem que possam se opor a isto (regra de tributação).
Quanto a discussão pública, observa-se que, nas democracias, os gastos públicos são feitos à luz do dia. Discutem os parlamentares, onde há as representações populares. Opina a imprensa e a população. O Executivo presta ao Legislativo, anualmente, as contas de sua gestão.
A oportunidade das despesas aconselha à administração desprezar os serviços supérfluos, que representam luxo ou excessivo conforto aos representantes do executivo ou legislativo, sobretudo, nos momentos de crise financeira e quando despesas úteis são exigíveis a população.
A despesa legítima é a que visa à satisfação de uma necessidade do Estado. Pode-se dizer que uma despesa é legítima quando reúne os requisitos de utilidade e oportunidade.
A despesa é legal quando autorizada pelo poder competente (legislativo), assim, deduz-se que uma despesa pode ser legal sem ser legítima e vice-versa.

6. CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS

(Valdecir Pascoal)

6.1) Quanto a Legislação

6.1.1) Despesa Orçamentária: é a despesa que decorre da lei orçamentária e dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários). Obedece ao processamento das despesas (estágios das despesas) com o será visto abaixo.
6.1.2) Despesa extra-orçamentária: é a despesa que não consignada na lei orçamentária ou em créditos adicionais especificadas na LOA, LDO ou PPA. Compreendem diversas saídas resultante de:
a) levantamento de depósitos, cauções;
b) pagamento de resto a pagar (valores cuja despesa não pôde ser realizada ou paga até o término de um exercício 31 de dezembro em virtude de um serviço ou obra iniciada mas não concluída, ainda que existisse provisão de recursos financeiros para tanto, este pagamento será transferido para o exercício financeiro seguinte de janeiro a dezembro desde que haja a conclusão da prestação de serviço ou realização total da obra);
c) resgate de A.R.O. – Antecipação de Recursos Orçamentários: cingir-se unicamente ao atendimento de insuficiência de caixa em razão de arrecadação de tributos, durante o exercício financeiro, sobretudo nos meses de janeiro e fevereiro. As operações de ARO somente poderão ser realizadas a partir do décimo dia do início do exercício (janeiro), devendo ser saldadas, com os respectivos juros e encargos, até 10 de dezembro de cada exercício. Todas as operações de ARO (empréstimos) serão feitas através de abertura de crédito numa instituição financeira que for vencedora de processo licitatório promovido pelo Banco Central, bem como todos os outros valores que se apresentem de forma transitória.

6. 2) Quanto à competência:

6.2.1) Federal (despesa do governo Federal);
6.2.2) Estadual e DF despesa de competência dos Estados e DF) e
6.2.3) Municipal (despesas de competência dos municípios).

6. 3) Quanto à regularidade:

6.3.1) Ordinária: despesas que correm constantemente (pessoal, aquisição de material de consumo, realização de obras etc) e
6.3.2) Extraordinária: despesas que correm esporadicamente (calamidade, guerra etc)

6. 4) Quanto à classificação econômica: (abrange tanto a despesa quanto a receita, possibilita analisar o impacto das ações governamentais na economia como um todo. A Lei n.º 4.320/64 classificou a despesa orçamentária em duas categorias econômicas):

6.4.1) Despesas Correntes, que compreendem os gastos com pessoal (servidores públicos) e encargos sociais, juros e encargos da dívida interna e externa e outras, observadas os conceitos existentes nos dispositivos legais e normas pertinentes em vigor. Essas se subdividem em Despesas de Custeio e Transferências Correntes.
6.4.1.1) despesa de custeio: Subclassificação de despesas correntes, destinadas à manutenção e operação de serviços anteriormente criados e instalados, inclusive os que dizem respeito a obras de conservação, manutenção e adaptação de bens móveis e imóveis (art. 12, § 2º, Lei 4.320/64). Tais despesas de custeio se destinam à manutenção de serviços públicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.

6.4.1.2) Transferências correntes constituem-se de dotação para despesas, às quais não corresponde contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado. Neste contexto, temos a Subvenção Social como forma de suplementação de recursos públicos a entidades de origem pública ou privada, que serão aplicados na prestação de serviços de assistência social ou cultural sem finalidade lucrativos ou Subvenção Econômica como alocação destinada a cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas de natureza autárquica ou não, assim como as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda. Pelo governo de gêneros alimentícios ou outros e também as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais;

6.4.2) Despesas de Capital, que correspondem a aquisição de bens ao poder público, através de investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida interna e externa e outras, observadas os conceitos legais e normas pertinentes em vigor. Essas se subdividem em Investimentos, Inversões Financeiras e Transferências de Capital.

6.4.2.1)Investimentos Despesas de capital destinadas ao planejamento e à execução de obras públicas, à realização de programas especiais de trabalho e à aquisição de instalações, equipamento e material permanente.

6.4.2.2) Inversões Financeiras Dotações destinadas à aquisição de imóveis, ou bens de capital já em utilização; a títulos financeiros e à constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas, inclusive às operações bancárias ou de seguros.

6.4.2.3) Transferências de Capital: dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem da lei de orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

6.5) Quanto a LRF :

Classifica a despesa pública em duas categorias (FERRAZ, 2001, p. 199),;

6.5.1) despesas obrigatórias de caráter continuado;
6.5.2) despesas derivadas de contratos e demais atos administrativos ou cuja repercussão não se estenda a três exercícios consecutivos.

A despesa obrigatória de caráter continuado (art. 17) é aquela que provém de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente federativo obrigação legal de sua execução por período superior a dois exercícios.
Os atos que criarem ou aumentarem tais despesas deverão ser instruídos com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes, além de demonstrar a origem dos recursos para seu custeio (art. 17, § 1º). Desta exigência estão dispensadas as despesas destinadas ao serviço da dívida e ao reajustamento de remuneração de pessoal (§ 7º).
As metas de resultados fiscais que integram o Anexo de Metas Fiscais da LDO não poderão ser afetadas pela criação de despesa de caráter continuado, devendo tal premissa ser demonstrada atendendo aos rígidos parâmetros dos §§ 2º e 4º do art. 17.
Os efeitos financeiros da criação destas despesas deverão, nos exercícios seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
A outra espécie de despesa, conforme distinção da LRF, está disciplinada em seu art. 16, e são aquelas derivadas de contratos e demais atos administrativos ou cuja repercussão não se estenda a, pelo menos, três exercícios consecutivos.
O artigo ainda determina que toda criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação da Administração que aumente a despesa deverá ser acompanhado de "estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes", além da declaração daquele de quem o ato emanou de que o aumento é compatível com o PPA, a LDO e a LOA.
A despesa é adequada com a LOA (§ 1º, I) quando for objeto de dotação específica e suficiente, ou quando estiver abrangida por crédito genérico, de modo que a soma de todas as despesas de mesma espécie, realizadas ou a realizar, não ultrapasse os limites estabelecidos para o exercício.
Segundo o inc. II do § 1º do art. 16, a despesa é compatível com o PPA e a LDO quando estiver conforme as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos em tais instrumentos e não infringir qualquer de suas disposições.
As exigências do art. 16 serão dispensadas, conforme seu § 3º, quando a despesa for considerada irrelevante nos termos previstos na LDO.
Se os mandamentos dos arts. 16 e 17 não forem obedecidos, o ato que gerou a despesa será considerado não autorizado, irregular e lesivo ao patrimônio público, nos termos do art. 15.
Tratamento importante foi dado pela LRF às despesas com pessoal, que pelo caput do art. 18 englobam o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros do Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
As despesas com pessoal, em sua maioria, enquadram-se na categoria de despesas do art. 17, e devem seguir os limites dos arts. 19 a 23 da LRF, que disciplinam estes gastos por ente e esfera de Poder.
O controle constante dos arts. 19 e 20 é alvo de debate sobre sua constitucionalidade (ADIns n. 2.261-0 e 2.238-5), justamente por não se limitar a definir o limite de gasto da unidade, indo além ao estabelecer limites na distribuição interna, a contrario sensu do estabelecido no art. 169 da CF, segundo defensores de sua inaplicabilidade.
Gera polêmica, também, a sanção imposta ao ente que, ultrapassando os limites de despesa com pessoal e não reduzindo o excesso no prazo legal, tem vedado, pelo art. 23 da LRF, o recebimento de transferências voluntárias, a obtenção de garantia de outro ente e a contratação de operações de crédito, salvo se para redução das despesas com pessoal ou para refinanciamento da dívida.